Um teto todo seu

O recado é claro: fiquem em casa. Desde o início da pandemia do novo coronavírus, o único método eficaz de controle da doença até agora foi o isolamento social. Só na cidade de São Paulo, no entanto, são mais de 24 mil pessoas sem-teto que não conseguem cumprir essa recomendação, simplesmente porque não tem onde se isolar – nesse contexto, a discussão sobre o direito à moradia no Brasil se tornou ainda mais urgente e inadiável.

A região central de São Paulo é um reflexo das contradições que permeiam as disputas em torno da habitação e dos usos dos espaços urbanos. Basta uma caminhada atenta para perceber que são muitas as ocupações de imóveis antes vazios, mas os espaços construídos que ficam sem habitantes em uma área repleta de infraestrutura e equipamentos públicos são ainda em maior número. Nos muros e faixas das ocupações dos movimentos de moradia, é possível ler: por que tanta gente sem casa e tanta casa sem gente?

A permanência destes vazios encobre diversas disputas que ocorrem nos bastidores entre poder público, proprietários e, muitas vezes, poder Judiciário. No centro deste embate está a função social da propriedade. Ainda que tenha sido muito discutido no âmbito municipal desde a gestão Luiza Erundina (1989-1992), foi a gestão de Fernando Haddad (2013-2106) na prefeitura de São Paulo que conferiu aplicabilidade a este princípio constitucional a partir de dois instrumentos principais. Em primeiro lugar, o atual Plano Diretor Estratégico, que está diretamente ligado ao projeto de reestruturar e reocupar os espaços centrais da cidade. Em segundo, os mecanismos que obrigam o parcelamento de grandes lotes, a edificação de terrenos inutilizados e a utilização de imóveis já construídos, porém vazios.

Esta estratégia foi coordenada por meio do Departamento de Controle da Função Social da Propriedade, o primeiro no Brasil para esses fins. Inicialmente, a prefeitura mapeou os locais nos quais estes instrumentos poderiam ser aplicados, com visitas aos lugares vazios. O proprietário passa então a ser notificado por descumprimento da função social da propriedade e tem o prazo de um ano para parcelar, edificar ou utilizar seus imóveis. Caso contrário, aplica-se uma majoração na alíquota do IPTU e, passados cinco anos sem comprovação de uso, o imóvel pode ser desapropriado por interesse público.

Conflitos

Mas estes procedimentos não ocorrem sem conflito. É possível que o proprietário conteste a notificação, apontando erros, corrigindo informações e trazendo provas e argumentos sobre a utilização do imóvel. Começa então um processo administrativo em torno dos usos desta propriedade. Fizemos um levantamento destas contestações e dos argumentos mobilizados por proprietários em suas defesas. Se aparentemente é algo extremamente técnico, por outro, compreender estes caminhos tortuosos nos ajuda a entender como é possível que tantos imóveis vazios ainda permaneçam nesta condição.

Das 1.185 notificações realizadas e mantidas pela prefeitura entre 2016 a 2018, ano no qual houve a última atualização dos imóveis notificados, houve contestação em 45% dos casos. A partir de um recorte de análise de 120 processos, foi possível identificar que 45,2% dos proprietários são pessoas físicas, enquanto 54,8% são pessoas jurídicas. Destas, 41,1% são imobiliárias, construtoras, incorporadoras e afins. O mercado imobiliário é, então, um grande ator dessa disputa.

De um lado, a prefeitura, de outro lado, os proprietários. É formada uma arena em que estão em jogo a função social da propriedade, o direito à moradia, bem-estar coletivo versus direito de propriedade e os limites da atuação da prefeitura. O embate é no plano dos argumentos.

Os proprietários dos imóveis expressam sua insatisfação com a legislação urbana de diversas formas. Reclamam que a prefeitura estaria violando princípios da legalidade, do contraditório e da ampla defesa, mesmo com previsão legal para todas as etapas da aplicação do instrumento, o que inclui a própria possibilidade de contestação. Também procuram descaracterizar os critérios de função social da propriedade estabelecidos no plano diretor. Isso porque é o plano diretor da cidade que determina estes parâmetros, com porcentagens de aproveitamento, altura, possíveis destinações e, principalmente, o uso compulsório dos imóveis. O pressuposto é simples: assim como todos os direitos, o direito de propriedade não é absoluto. Os proprietários defendem que seus imóveis são positivos para a economia, que a atividade desenvolvida no imóvel – como estacionamento ou aluguel – seria fonte de distribuição de riquezas, alimentaria a dinâmica do mercado e criaria empregos. Entendem que os critérios legais são invasivos, cegos às demandas metropolitanas.

A administração pública, por sua vez, sustenta a legalidade da sua atuação. Explicita o funcionamento da legislação urbanística, o que tende a demonstrar a ignorância dos proprietários ou, ainda, a dificuldade que a própria prefeitura, como burocracia estatal, apresenta para tornar claras essas determinações legais e efetivar a aplicação de uma política pública. Precisa afirmar que não age de maneira aleatória, que a adoção dos instrumentos indutores da função social da propriedade não é uma decisão governamental, mas de uma política pública para combater a ociosidade do solo urbano. É pedagógica ao ensinar que terrenos baldios utilizados como estacionamentos por empresas de construção não são exemplos de cumprimento da função social. Servem antes como reserva de valor que permitem esperar pelo momento mais favorável para transformar um terreno vazio em empreendimento.

Muitas das disputas ocorridas nos processos administrativos foram levadas também ao poder Judiciário, alcançando novos atores e uma nova arena para o conflito, ainda que mantendo as mesmas linhas argumentativas. Analisamos 21 processos judicializados, obtidos por meio da Lei de Acesso à Informação. Juízes favoráveis aos proprietários interpretaram o conceito de função social da propriedade sem fazer referência aos critérios técnicos da legislação urbanística. Nestas decisões, os juízes chegaram a questionar os fundamentos das próprias notificações. Ainda que com menor frequência, também foi possível encontrar decisões judiciais que responsabilizavam a prefeitura pelas ocupações realizadas por movimentos sociais em imóveis vazios, com a justificativa de que não haveria vigilância suficiente. Essa linha argumentativa reforça uma compreensão insuficiente das questões fundiárias nas grandes cidades brasileiras. Por outro lado, as decisões judiciais que contrariaram os proprietários recorreram à legislação urbanística e validaram os procedimentos realizados pela prefeitura na avaliação e notificação dos locais.

Uma das disputas que sintetiza as controvérsias mencionadas é um caso que envolveu um estacionamento. A política pública foi específica ao exigir edificação para esta atividade, a fim de barrar terrenos baldios para especulação. O proprietário em questão foi notificado em 2015. Acionou a justiça em 2016 e, atualmente, o processo está parado em razão das custas do perito. Para o proprietário, o terreno cumpria a função social, especialmente por gerar empregos. Na sentença, o juiz declarou que se tratava de caso claro de especulação imobiliária. Houve recurso e a decisão do juiz de primeiro grau foi reformada, pendendo para o proprietário. Houve novo recurso, desta vez por parte da prefeitura. Esta oscilação é um exemplo da dificuldade e demora para implementar a política, ainda que o critério estipulado fosse bastante simples.

Além de uma história de contestações, esta é também uma história de descontinuidades do ponto de vista da política pública. Entre as gestões Haddad e Dória, o órgão específico foi desmantelado, rebaixado a uma coordenadoria. Cortes expressivos também ajudam a explicar a queda drástica no número de notificações. De 560 em 2015, passamos para oito em 2018. Um inquérito civil foi instaurado pelo Ministério Público de São Paulo para apurar estas inconsistências.

Apesar dos instrumentos de função social da propriedade não garantirem diretamente casas a quem não tem, eles podem ser vistos como um auxílio à política habitacional, especialmente em áreas que privilegiam habitação de interesse social. Estrategicamente, notificar os imóveis dessas áreas poderia impulsionar o mercado a atender demandas por moradia. Manter imóveis vazios e sem utilidade em áreas de centralidade urbana se torna ainda mais inconcebível em meio à pandemia. Por enquanto, dos silenciosos imóveis desocupados no centro da cidade, os que gritam mais alto são os que poderiam servir de teto a quem não tem.